Een oefening in Planetair Denken in een tijd van crises.

Een bespreking van “Children of a modest Star” by  Jonathon S. Blake and Nlis Gilman. 

Volgens de schrijvers van dit boek is de huidige wereldorde een ad hoc meerschalig bestuur dat gedomineerd wordt door de natiestaat.  In deze wereldorde bepaalt het primaat van de soevereiniteit van natiestaten, de vormgeving van de lokale, sub-nationale en de globale, super-nationale besturen. Volgens de schrijvers staat deze wereldorde de oplossing van de klimaatproblemen in de weg. We moeten niet globaal denken, waarbij het primaat van de natiestaat nog steeds uitgangspunt is, maar planetair gaan denken.   

Een wereldorde gebaseerd op planetair denken, neemt de planeet als een geheel als vertrekpunt en alloceert politieke macht op basis van het principe van planetaire subsidiariteit. Het idee is om overheidstaken op te schalen of af te schalen naar nieuwe functionele entiteiten wanneer beleidsdoelen effectiever door deze entiteiten worden geïmplementeerd. De auteurs erkennen dat vele facetten een rol spelen bij de vorming van multi-schaal bestuur, waaronder facetten van identiteit, maar kiezen en verwachten dat de wetenschappelijke analyse van optimale taakverdeling over schalen 'leidend' kan worden gemaakt voor verandering.

 Ik geloof dat niet. De werkelijkheid zit anders in elkaar. Elke wereldorde wordt in hoge mate bepaald door de territoriale identiteit. Een mens heeft vele territoriale identiteiten: mijn huis, mijn dorp, mijn stad, mijn regio, mijn land, mijn werelddeel, ja zelfs mijn wereld! Veel logischer en veel praktischer is bij de ontwikkeling en opbouw van een meerschalig bestuursstructuur (MLG) deze territoriale identiteit ‘leidend’ te maken.

Wat is precies een territoriale identiteit? Territoriale Identiteit is verbonden met gemeenschap en zijn af te leiden van wezenskenmerken van de mens. Een territoriale identiteit is een opschaling van de menselijke behoefte aan een beschermend huis. De identiteit is vertrouwd, het territorium biedt bescherming en zekerheid. De autoriteit van een gemeenschap is een opschaling van de individuele wil. Deze collectieve is niet noodzakelijk een volkswil van een nationale gemeenschap. Alle territoriale schalen zijn potentieel bronnen voor identiteits- en gemeenschapsvorming.

Wat bepaalt welke territoriale identiteit de belangrijkste is? Hoe zijn de identiteitsrijke natiestaten ontstaan? Veel factoren spelen een rol. Niet in de laatste plaats de actuele reikwijdte van communicatie en mobiliteit, wat je de systeemgrens van een gemeenschap bepaalt.  Maar identiteitsvorming vereist ook een zekere homogeniteit (bijvoorbeeld, een volk).  Als mensen zich in elkaar herkennen is de stap naar een gemeenschap met een gezag en bestuur te maken. Identiteit is verbonden met groepsidentificatie. Dat maakt ook dat er problemen ontstaan als de groep te divers wordt (bijv. door migratie). Meer in algemeen geldt dat geen enkele groep homogeen is. Een daar is bestuurlijke oplossing voor: democratie.

Als een bestuurder de volkswil representeert en alle burgers volstrekt identiek zijn en homogeniteit 100% is dan is de bestuursvorm van een autocratie voldoende voor de gemeenschap. Ingewikkelde ‘checks and balances’ (zoals een parlement, een rechtsstaat, scheiding der machten) zijn overbodig. De bestuurder handelt volledig in naam van het volk.  Maar er zijn altijd minderheden. Elke territoriale identiteit en bijbehorende gemeenschap is in werkelijkheid een vat vol tegenstrijdige belangen. Om de volkswil rekening te laten houden met die verschillen hebben we de democratie bedacht waarin minderheden worden beschermd door de rechtstaat en een palet aan politieke opvattingen samenkomen en tegen elkaar worden afgewogen in een proces van integraal bestuur. Dit democratisch proces is vele malen sterker identiteitsvormend dan het zaligmakende besluit van een autocraat. Mits de algemene belangenafweging, - de moeilijke keuzes te maken tussen strijdige standpunten – goed voor het voetlicht wordt gebracht schept dit een krachtige territoriale identiteit van mens en gemeenschap.

Terug naar de boekbespreking. Door de academische keuze een MLG te bouwen op het subsidiariteitsprincipe ontloop je deze ingewikkelde processen rondom identiteit, maar is het daarmee tegelijkertijd ontdaan van realiteitszin. Blake en Gilman herleiden de geschiedenis van het concept van subsidiariteit terug naar de ideeën van Althusius. Deze Duitse calvinist verweerde zich tegen te veel centralisatie van de macht en stelde dat taken  zo laag mogelijk, door lokale gemeenschappen, moesten worden uitgevoerd en alleen als het niet anders kon gecentraliseerd moesten worden. Blake en Gilman menen dat zaken rondom de klimaatproblematiek noodzakelijk op planetair niveau moeten worden gedaan, omdat de nationale schaal geen effectief beleid kan leveren. Zij geven als voorbeeld het PAS (Planetary Atmosferic Steward) dat een apart (functioneel) instituut moet worden en niet gebonden is  nationale staten zoals dat wel het geval is bij de UN-instituten zoals de WHO of de UNEP. Een PAS zal echter nooit drager van territoriale identiteit kunnen zijn. Bovendien ontbreken moeilijke keuzes omdat er geen sprake is van integraal bestuur waarin verschillende beleidszaken tegen elkaar moeten worden afgewogen. Voor de schrijvers is dat misschien juist wenselijk. Ik denk dat het geen werkbare oplossing oplevert. Een MLG moet gebaseerd worden op territoriale identiteiten en integraal bestuur. De vraag moet dus zijn, hoe kunnen we dominantie van nationale identiteit doorbreken en nieuwe lokale en globale identiteiten scheppen met corresponderend integraal bestuur?  

Mijn voorstel behelst twee stappen: De eerste stap is een ruw planetair model te maken van de taken per schaal. Aan lokale en globale schalen dienen volwaardige takenpakketten te worden hangen die passen bij de schaal. Dit komt overeen met het subsidiariteitsprincipe, met die toevoeging dat we zoeken naar totaalpakketten. Deze functionele totaalpakketten bundelen verschillende beleidsonderdelen en maken een afweging noodzakelijk (integraal bestuur). Bijvoorbeeld: geen aparte functionele instituten voor de waterhuishouding en volkshuisvesting, maar een bestuurslaag waarin deze botsende belangen juist moeten worden samengebracht.  Dat kan soms betekenen dat een taak die vanuit een functionele benadering beter hoger of lager kan plaatsvinden, toch blijft zitten waar het zit.

De tweede, meest gewaagde stap, is de vloeibaarheid van territoriale identiteit te stimuleren,  waardoor de potentiële identiteitsdragers – de takenpakketten op verschillende schaal – als het ware van identiteit worden voorzien. Het is dit identiteitsvormend proces dat uiteindelijke de macht van nationale schaal naar lokale, regionale, continentale en mondiale schaal verplaatst. De EU is een goed voorbeeld: waarom ontbreekt het de EU aan identiteit en is de band tussen kiezer en gemeenschap zoveel zwakker dan die in natiestaten? Antwoord: Omdat de burger geen mogelijkheid heeft de ‘Europese identiteit’ te omarmen. De hele EU is, ondanks de taken-overdracht, nog steeds op natiestaten geënt. Mijn oplossing voor de EU is dan ook heel simpel. Laat burgers voortaan kiezen welk paspoort ze willen hebben: een nationale of een Europese. Maar allebei dat kan niet meer. Generaliserend stel ik dus voor dat het identiteitspapier potentieel schaalbaar moet worden,  en de gekozen schaal, de primaire identiteit van de burger bepaalt en niet alleen dat: het bepaalt ook op wie je kan stemmen, bij de vorming van een nieuw bestuur.

Aan de basis van alle identiteit en verandering van identiteit staan verkiezingen van het bestuur. En het paspoort bepaalt je stemrechten. Aangezien paspoorten expliciet gebonden zijn aan natiestaten kan de primaire territoriale identiteit van burgers niet verschuiven.  Het schaalbare paspoort verandert dat:  Ik noem het kortweg een neopaspoort. En de gemeenschappen waar je voor kunt kiezen in je schaalbare paspoort noem ik kortweg neostaten, dit in tegenstelling tot onze huidige natiestaten die ik geostaten noem. Omdat neostaten van verschillende schaal op hetzelfde ‘grondgebied’ kunnen ontstaan (want aan basis daarvan staan individuele keuzes van burgers), zijn het geen traditionele geostaten meer. Het territorium is niet exclusief meer. De relatie met de burger daarentegen wordt wel exclusief.

Deze exclusieve relatie wordt bepaalt door de stemrechten van een neoburger in een nieuw op te bouwen planetair stelsel van bestuur. In dit stelsel heeft elke neoburger heeft voor zijn primaire identiteit/gemeenschap twee stemmen (een stem voor de bestuurder, en een stem voor vertegenwoordiging (het parlement), en voor elke andere schaal slechts een stem (de vertegenwoordiger).  Als de EU een neostaat wordt (met voldoende neoburgers(!)), zullen alleen deze neoburgers rechtstreeks de voorzitter van de Europese Commissie kunnen kiezen, die vervolgens zelf zijn/haar eigen bestuursteam samenstelt. Daarnaast kunnen de burgers van alle schalen wonend binnen het territorium van de EU vertegenwoordigers in het Europees parlement kiezen. Maar ook hier is een verschil tussen EU neoburgers en niet-EU neoburgers. De EU-neoburgers kiezen rechstreeks vertegenwoordigers uit echte Europese politieke partijen. De niet-EU neoburgers kiezen hun vertegenwoordigers via de lagere ‘districten’ (in dit geval: nationale politieke partijen). De bestuursvorm is dus een gemengd systeem van directe en district gebonden verkiezingen. De verhouding tussen de directe en de district gebonden zetels in het Europees parlement wordt bepaald door de verhouding EU-neoburgers /  niet EU-neoburgers. De bestuursvorm is ook een combinatie van het Angelsaksische en het Continentale model voor bestuur. De neoburger kiest EN rechtstreeks het regeringshoofd EN rechtstreeks een eigen vertegenwoordiger (niet gebonden aan een district).

 Het veranderende stemrecht is natuurlijk slechts het startpunt.  Welke andere rechten en plichten een neoburger heeft zal verder moeten worden ingevuld. Het gehele proces zal lang duren en geleidelijk gaan. In den beginne heeft een wijziging van primaire identiteit vooral symbolische betekenis. Maar het zet ongetwijfeld een sociaal veranderingsproces in gang. Bij het switchen van primaire identiteit hoort het principe van rechts continuïteit te gelden. Zolang de doel(neo)staat nog niet volwaardig functioneert, moeten in principe de rechten en plichten van de bron(neo)staat voor de overgestapte burgers blijven gelden, met uitzondering van kiesrecht. Deze ‘beschermingsregel’ moet voorkomen dat neoburgers als ‘fremdkorpers’ worden afgestoten naar rechteloze staten, en vervolgens geen aanspraak meer kunnen maken op verworven rechten van de bronstaat (werk, sociale zekerheid, onderwijs, etc. etc.).  

Samenvattend, de introductie van een vloeibare territoriale identiteit door middel van een schaalbaar paspoort zal tot een verschuiving van macht van nationale staten naar andere schalen van bestuur leiden, waarmee impliciet ook een herschikking van taken (volgens het planetaire model) en een herschikking van financiële stromen tussen de schalen zal worden geïnitieerd.